III) Cambio de Constitución: ¿cuáles son los mecanismos disponibles? (por Jan Doxrud)
Revisemos brevemente la propuesta del académico Patricio Zapata y la idea de una Convención Constituyente. Como ya expliqué en un artículo anterior, Zapata representa las posturas frente a este tema en tres categorías: pelucones conservadores, pipiolos revolucionarios y el demócrata reformista o republicano, siendo esta última la posición del abogado y académico. De acuerdo al autor, en lo que respecta al procedimiento para llevar a cabo un cambio constitucional, el republicano debe reconocer que, tal como está establecido en el Capítulo XV de la Constitución, los quórum de reforma son extremadamente altos. Pero esto no se traduce en que el republicano tome la opción de derribar (por la fuerza) o eludir (vía los resquicios) tales quórum del Capítulo XV, son injustos e inviables. Así el demócrata reformista deberá aceptar que el proceso constituyente que se quiere deberá necesitar, de entrada, los difíciles dos tercios de los diputados y senadores en ejercicio para aprobar un nuevo artículo transitorio constitucional que establecería un nuevo procedimiento de cambio a la Constitución.
Tal “Capítulo XVI, transitorio” establecería que, sin perjuicio de lo establecido en el Capítulo XV sobre la reforma a la Constitución, se procederá a la renovación de la Carta Fundamental en unos términos, condiciones y plazos específicos. En este proceso sería el Presidente de la República quien convocaría al pueblo chileno la tarea de discutir y aprobar una nueva Constitución. Por su parte, el Congreso Pleno (senadores y diputados) deberá votar esta necesidad de cambio constitucional para lo cual se requerirá de los tres quintos de los miembros en ejercicio del Congreso Pleno. De aprobarse lo anterior, se procederá a la creación de una Convención Constituyente que estaría compuesta por 30 ciudadanos chilenos elegidos por el Congreso Pleno, mitad hombres y mitad mujeres , tres de los cuales deben pertenecer a etnias originarias. Paso seguido, la Cámara de Diputados y Senadores elegirán de entre sus miembros (por separado) 15 diputados y 15 senadores para que integren la Convención Constituyente que comenzaría a funcionar utilizando el presupuesto estatal.
Será el Congreso Pleno el que conocerá los resultados del trabajo de la Convención Constituyente para, posteriormente, remitirlo al Presidente de la República el texto consolidado. El Presidente, dentro de un plazo determinado, deberá promulgar un decreto en que, junto con convocar un plebiscito, “detallará la manera en que la voluntad ciudadana aprobará o rechazar la propuesta de Nueva Constitución, indicándose, además, la forma en que se escogerá entre las alternativas, si las hubiera”. Añade Zapata que, para que el plebiscito sea válido, se requerirá que concurra a emitir su sufragio a lo menos el 50% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales. Finalmente será el Tribunal Calificador de Elecciones quien comunicará al Presidente el resultado del plebiscito. Zapata cree así cumplir con las tres condiciones establecidas por el programa de la ex Presidenta Michelle Bachelet, esto es, que el procedimiento para elaborar una nueva Constitución debe ser democrático, participativo e institucional.
Por su parte, la historiadora Sofía Correa destaca la figura del Congreso Nacional como la institución más decisiva de nuestra historia política desde tiempos de la Independencia. Añade la historiadora que si, producto de la audaz irresponsabilidad se llegase a restar legitimidad al Congreso llegando incluso a su clausura, entonces se generaría un vacío institucional que solo podría ser llenado por la fuerza, las armas, corporaciones o “la calle”. Por otro lado, Correa explica que la Asamblea Constituyente conlleva múltiples problemas y no garantiza la adopción de acuerdos para que una nueva Constitución sea aceptada por todos como legítima y representativa. Junto a esto destaca la falta de claridad acerca de qué es una Asamblea Constituyente. ¿Acaso esta vendría a ser la cúspide de una larga cadena que nos lleva hasta las instancias comunales y juntas de vecinos? También advierte sobre la complejidad en lo que respecta a su composición y su posible extensión ad infinitum en lo que respecta a integrar a las minorías o “identidades”. Añade Correa que la proposición de una AC generada vía sufragio universal plantea “problemas que la elección y funcionamiento del Congreso Nacional ya tiene resueltos”.
Correa es crítica de aquel sector de la izquierda que promueve la práctica de una democracia directa basada enel estudio del historiador Gabriel Salazar de la “Asamblea Constituyente de Intelectuales y Asalariados” que, según Correa, fue una experiencia precaria y, por lo demás, anacrónica, ya que tal experiencia se dio en el Chile de 1920. Por lo demás en tal experiencia había presencia de líderes de partido (como el Comunista) que no se limitó a redactar una nueva Constitución, sino que también a elaborar principios generales, en donde se postulaba un sistema federal, la supresión del Ejército, la existencia de un Tribunal Supremo elegidos por gremios, etc.
Otro tema que pone en el tapete Correa es la historia constitucional de Chile. Es un hecho que las constituciones de 1833, 1925 y 1980, que han marcado el desenvolvimiento de nuestra historia política, han sido creadas en un contexto de ruptura institucional, escribe la historiadora. No obstante lo anterior, Correa explica que tenemos que considerar lo decisivo que han sido los procesos de reforma constitucional en nuestra historia, que han logrado transformar el carácter autoritario de constituciones como ha sido el caso de Constitución de 1833 y 1980. Así, Correa deja implícita la opción de no subestimar las reformas a la Constitución para sólo centrarse en una cambio de Constitución. En suma, para la historiadora chilena se hace necesario que el proceso constituyente quede radicado en el Congreso Nacional. Ahí podría discutirse sobre la nueva Constitución, por ejemplo, estudiando qué artículos deberían ser rescatados y suprimidos, qué novedades se introducirían, abordar el tema de los quórum, etc.
Los abogados José Francisco García y Sergio Verdugo exponen una propuesta que busca evitar lo que consideran como un falso dilema, esto es “o” Asamblea Constituyente “o” Congreso Nacional. Su propuesta se fundamenta en 4 pilares . El primero señala que los partidos políticos deben ser incluidos en el cambio constitucional. Este pilar se apoya en 2 ideas medulares: la experiencia comparada muestra que las reformas sin partidos políticos tienen alta probabilidad de fracasar y que las democracias representativas necesitan de partidos políticos fuertes.
Un segundo pilar es dar un rol central a los mecanismos participativos para fortalecer el Congreso y aprovechar las virtudes de los procesos que este lleva adelante. De acuerdo a los autores, estos procesos entregan mejores condiciones para asegurar una real deliberación y para dar espacio a diversas agrupaciones. El tercer pilar es la reducción del rol del Presidente de la República para evitar que este maximice sus cuotas de poder o de sus aliados. Así lo mejor para un Estado de Derecho es extender el sistema de frenos y contrapesos, y evitar los vicios del presidencialismo.
El cuarto pilar establece que los mecanismos populares de democracia directa deben ser utilizados con moderación y en combinación con el procedimiento representativo. El objetivo es evitar los peligros que podría significar una Asamblea Constituyente, como por ejemplo, la gravitación que pueden tener los líderes carismáticos y el control que podrían ejercer del proceso, maximizando su poder en desmedro de los ideales de la democracia liberal. Un último pilar es el mecanismo ratificatorio final de la ciudadanía. Un punto importante que añaden los autores es la importancia de separar el proceso de elaboración de la Constitución de las discusiones propias de la política ordinaria por medio de altos niveles de consenso.
CIPER
El itinerario propuesto por los autores para una nueva Constitución incluye la convocatoria de un “Acuerdo Nacional” que convoque a todos los partidos con el objetivo de anunciar la necesidad de un cambio constitucional. Incluso recomiendan los autores que tal acuerdo político debería ser firmado en el Congreso Nacional para dotarlo solemnidad y también como medio de publicidad. Posterior a esto comienza el diseño de los cabildos y seminarios. Los primeros deben tener un soporte legal para así dotarlos de “legitimidad y densidad institucional”. Como la organización de cabildos requieren de recursos, estos deben ser incluidos en la Ley de Presupuesto. Luego vendría la realización de los cabildos en donde predomine el pluralismo y la transparencia. La institución encargada de organizar los cabildos sería el Congreso.
También en los cabildos se asignará un rol a los alcaldes, concejales y consejeros regionales, quienes actuarían de moderadores. Importante es que cada cabildo se levantaría un acta de las discusiones. El siguiente paso es la convocatoria a Comisión asesora, integrada por 20 miembros definidos por acuerdo entre el Ejecutivo y la comisión bicameral a cargo de organizar los cabildos. Esta comisión tendría un doble rol: redactar un anteproyecto de reforma del Capítulo XV de la Constitución (para reformar los quórum de reforma constitucional) y anteproyecto de una nueva Constitución, teniendo en consideración de los informes finales de los cabildos y teniendo en consideración la estructura y contenido de la Constitución actual así como también la de 1925. Posterior a esto tenemos la discusión constitucional ante el Congreso Nacional y, finalmente, se finaliza el proceso con un plebiscito ratificatorio.
El abogado y académico Esteban Szmulewicz también describe una serie de pasos para llevar a cabo el proceso constituyente (de entrada cabe señalar que no se adhiere a la idea de establecer una Asamblea Constituyente). En primer lugar tenemos la idea de un “Acuerdo Político” que permita al Congreso Nacional redactar una nueva Constitución. Explica Szmulewicz que, si bien el Capítulo XV contempla que se reformen todos los preceptos constitucionales, estos continuarían siendo una reforma “a la Constitución” y no una nueva Constitución. Es por ello que propone esta idea de un “Acuerdo” (emulando el caso de España y Sudáfrica) de todos los partidos y fuerzas políticas “que estén dispuestos a atender el requerimiento del pueblo por un nuevo pacto constitucional, de forma tal que dispongan los medios para que sea posible dicha redacción”.
Otro punto importante dentro de este primero paso es el establecimiento de principios o ejes temáticos que puedan guiar la participación ciudadana. Ejemplo de estos ejes serían: bases de la institucionalidad, rol y modernización del Estado, forma de gobierno, forma de Estado, regionalización, etc. En segundo lugar Szmulewicz establece la participación ciudadana que resulta ser vital generador o impulsor de cultura cívica y también funciona como catalizador que Szmulewicz de lo que el autor denomina como “ lealtad constitucional”, es decir, el grado de adhesión de la ciudadanía hacia el texto constitucional. Dentro de este segundo punto, el autor se refiere a lo que denomina como micro experiencias nacionales de participación y propuestas como es el caso de los cabildos donde aborda temas como la organización, financiación y educación cívica. En tercer lugar tenemos el Congreso Constituyente. En palabras de Szmulewicz: “(…)
“estimamos que el Congreso Nacional encarna la alternativa óptima para la redacción de una nueva Constitución que cumpla con el llamado de ser realizada a través de un procedimiento democrático, institucional y participativo”.
Importante es el rol del Consejo Asesor Anticorrupción. La ciudadanía tendría una participación consultiva”.
Links con artículos complementarios
(1) Constitución: ¿de qué estamos hablando? (por Jan Doxrud)
(2) Constitución: ¿de qué estamos hablando? (por Jan Doxrud)
3) Constitución: ¿de qué estamos hablando? (por Jan Doxrud)
4-Constitución: ¿de qué estamos hablando? Algunas clasificaciones (por Jan Doxrud)
5-Constitución: ¿de qué estamos hablando? (por Jan Doxrud)
6-El debate constitucional en Chile (por Jan Doxrud)
7-El debate constitucional en Chile (por Jan Doxrud)
8-El debate constitucional en Chile: los cerrojos (por Jan Doxrud)
9-El debate en torno a la Asamblea Constituyente (por Jan Doxrud)
10-El debate en torno a la Asamblea Constituyente (por Jan Doxrud)