2) Organizando el Leviatán (por Jan Doxrud)
Los funcionarios de la Administración del Estado deberán observar el principio de probidad administrativa y, en particular, las normas legales generales y especiales que lo regulan. La función pública se ejercerá con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en ejercicio de ella.
Ley 18.575, Título , Art. 13 (sobre las bases de la administración del Estado)
De acuerdo a Dahlström y Lapuente, los países influenciados por el Derecho romano y el Código napoleónico (a diferencia del Common Law) son más propensos a que las carreras de los políticos y burócratas se encuentren integradas .Los autores citan el trabajo del economista de la Universidad de Berkeley, Ross Levine, titulado “Law, endowments and property rights” (disponible en pdf). En este paper, Levine señala que el Código Civil francés de 1801 significó un quiebre sustantivo con la tradición legal francesa. Añade Levine que Napoleón buscaba un sistema legal que empoderara al Estado y minimizara el rol independiente de los jueces haciendo del Estado la única fuente e intérprete de las leyes. Como señalan Dahlström y Lapuente, para Napoleón, los jueces debían dejar de ser profesionales independientes para convertirse en “autómatas” que debían limitarse a implementar la idea de justicia codificada por los gobernantes.
A pesar de que el modelo francés promueve la figura del funcionario de carrera y la existencia de un cuerpo legal de disposiciones que rigen la vida de la burocracia, esto no ha logrado inhibir uno de los grandes males de este sistema que es la politización del aparato burocrático. Así los autores afirman que la politización de la administración se transformó en la norma dominante de la relación entre políticos y burócratas. Así, Dahlström y Lapuente afirman que en los países influenciados por esta tradición francesa “las carreras de los burócratas y políticos no solo están integradas, sino que una carrera en la administración pública es un paso necesario para cualquier carrera política”.
Los autores citan el caso de Italia y Francia en donde los sistemas de contratación meritocrática formales son eludidos por medio de la “titularización” de acuerdo a la cual varios candidatos entran con contratos temporales. Cuando el número de funcionarios con este tipo de contratos llegan a constituir un número suficientemente amplio, entonces se cambia su naturaleza por medio de la promulgación de una ley, pasando así a ser funcionarios permanentes. Otro fenómeno que llama la atención es que en los boletines oficiales de la administración, donde figuran los anuncios de trabajo, se pueden apreciar ciertos requisitos o características específicas para un puesto particular que parecen haber sido incluidas para favorecer a ciertas personas. Ahora bien, los autores reconocen la dificultad de corroborar esta forma sutil de eludir el ideal meritocrático.
En este sistema monocrático los incentivos de los burócratas se encuentran subordinados a las recompensas que puedan obtener de sus superiores políticos abandonando así cualquier criterio de eficiencia y eficacia en su actuar. Esta conducta se va reforzando a medida de que el burócrata va cosechando éxitos que van pavimentando el camino hacia el ascenso de su carrera laboral.
Ahora bien los países tuvieron que adoptar reformas para terminar con los sistemas corruptos. Por ejemplo Dahlström y Lapuente citan el caso de Suecia que, hacia finales del siglo XVIII, presentaba una serie de falencias. La primera consistía en que la burocracia era contratada en base a criterios no meritocráticos. La segunda era el “sistema de acuerdos” consistente en la compra y venta de puestos laborales. En tercer lugar sucedía que los salarios, normalmente, no estaban regulados siendo los ingresos obtenidos por medios informales (los “spotler”). Por último estaban las actividades ilícitas como los sobornos. En fin, pocos países se libraron de estas prácticas, al igual que las nacientes repúblicas latinoamericanas durante el siglo XIX. Ahora bien, en el caso sueco se adoptaron, entre 1865 - 1875, algunas medidas para poder poner gradualmente fin a este corrupto sistema estableciendo estándares universitarios más exigentes para integrar el aparato burocrático, se eliminaron regulaciones discriminatorias contra los judíos y se promovió la meritocracia como criterio de selección de los funcionarios públicos, poniendo fin al nepotismo y el clientelismo.
En el Reino Unido también se adoptaron reformas donde fue crucial el informe Northcote-Trevelyan (1854), redactado por el conservador Stafford H. Northcote (1818 - 1887) y el administrador Charles Trevelyan (1807-1886). El título formal del documento fue "Report on the organisation of the permanent civil service, together with a letter from the Rev. B. Jowett" y dos conclusiones resultan importantes para efectos de este escrito. La primera era que el reclutamiento dentro del servicio civil debía realizarse por medio un examen abierto, realizado por una "junta de servicio civil independiente". La segunda señalaba que la promoción sería por mérito, no por preferencia, patrocinio, compra o duración del servicio.
Si bien el acceso meritocrático a la burocracia y la exigencia de altos estándares son condiciones necesarias, sabemos que para los autores no es suficiente. Como ya señalé, en el sistema defendido por Dahlström y Lapuente las carreras del político y del burócrata deben encontrarse separadas, de manera que cada actor debe rendir cuentas a distintas entidades y ser reclutados de acuerdo a distintos procedimientos. Es importante insistir en la idea de que ambos actores cuentan con distintas líneas de rendición de cuentas. El burócrata rinde cuentas ante sus pares profesionales o la sociedad en general por la manera en que ha cumplido su labor, mientras que el político deberá responder a su electorado. En segundo lugar, el burócrata debe ser reclutado en virtud de sus méritos y no por los contactos en el mundo político, mientras que los políticos deben ser reclutados, idealmente por sus capacidades, pero en la práctica lo son por el número de votos que obtienen. Uno de los puntos principales de mantener esta separación, además de los incentivos que se generan, es la idea de crear el ya mencionado sistema de frenos y contrapesos, tal como lo plantean los autores:
“(…) es crucial que las carreras de los burócratas no dependan de los políticos, para que estos no puedan, por ejemplo, utilizar a los burócratas para obtener recursos públicos y enriquecerse a sí mismos o al partido. Los burócratas deben tener incentivos para protestar si son utilizados de esta forma, sin que eso perjudique sus carreras. Y es igualmente importante que los políticos, que deberían tener más lealtades que las de los burócratas, supervisen su comportamiento y tomen medidas si ven ejemplos de corrupción”.
Al estar ambas carreras separadas y al estar las líneas de rendición de cuentas igualmente separadas, entonces los burócratas ya no temerán en denunciar conductas inadecuadas por parte de políticos. Además su eficiencia y eficacia, así como también sus incentivos y motivación no estarán sujetos al temor o a la ambición de ser recompensados o ser víctimas de algún despido injustificado. Así, la separación de ambas carreras asegura que no se rompa el denominado “contrato psicológico o relacional” que se fundamentan en la confianza entre el subordinado y sus superiores a lo largo de los años. Pero en un sistema de carreras integradas puede que reine la incertidumbre y el miedo entre los burócratas puesto que su éxito no dependerá de su profesionalismo y eficacia sino que, más bien, de satisfacer y no contradecir las decisiones de los políticos o de otro funcionario que mantiene estrechos lazos con políticos. En tal ambiente pocos querrán ser profesionales, esforzarse, ser eficientes y eficaces, puesto que no trae ninguna recompensa si no satisfacen al patrocinador.
La politización de la administración pública también trae consigo la incertidumbre que el cambio de gobierno signifique también el cambio de gran parte de los burócratas que se desempeñan en este ámbito. Existen países con menores niveles de politización como es el caso de Dinamarca en donde, en una entrevista, Lapuente señala que es el país en donde menos cambios existen en la administración cuando existe un cambio de gobierno. Así, los funcionarios de la administración continúan trabajando independiente para los distintos gobiernos independiente del color político que tengan.
Lapuente afirma que lo que se necesita es de más ética y menos leyes. Añade que la famosa sentencia de Tácito, a saber, de que mientras más corrupto es un Estado más leyes tiene, parece ser cierta puesto que la evidencia apuntaría hacia ella (al menos más regulaciones y leyes no mejoran la calidad del gobierno). Sucede que cuando la ciudadanía desconfía piden una mayor regulación y los grupos privilegiados se las arreglan para que tales regulaciones los beneficie a ellos y no a otros lo cual va alimentando la corrupción y la desconfianza social…y demanda de más regulaciones.
En suma tenemos que el objetivo de los autores es optimizar el funcionamiento del Estado por medio de la separación de la carrera de los políticos de los de la burocracia con el objetivo de lograr crear un sistema de frenos y contrapeso. El objetivo es que los políticos, electos mediante voto ciudadano, trabajen en conjunto con los funcionarios, no electos mediante votación, y puedan a su vez vigilarse mutuamente para evitar las conductas corruptas o que falten a la ética. Así, se evita que la administración pública se politice y tengamos a burócratas temerosos de denunciar a los políticos por temor a ver perjudicadas sus carreras. A su vez se debe evitar también la burocratización de la política con el consecuente resultado de la primacía de la tecnocracia por sobre la política.